魏礼群 :构建中国特色社会主义行政体制的理论与实践 
发布时间:2011-11-11 12:55:24

魏礼群 :构建中国特色社会主义行政体制的理论与实践

 

 

2011-10-12  文章来源: 《行政管理改革》2011年第10期 

 

 

 

 

      行政体制是国家体制的重要组成部分。我们党历来高度重视行政体制的理论创新和实践创新。在隆重纪念中国共产党成立90周年之际,深入学习我们党关于中国特色社会主义行政体制的理论体系,回顾新中国行政体制创立和变革的伟大历程,研究行政体制改革的未来走势,对于不断推进中国特色社会主义伟大事业具有重要意义。

  中国特色社会主义行政体制理论体系的创立与发展

  马克思主义认为,行政是国家的组织活动。一个国家的社会经济制度及其发展阶段,决定着它的行政体制。行政体制包括行政权力结构、行政管理制度、行政手段方式等,这些方面又是由行政理念和思想理论决定的。我们党几代中央领导集体继承和发展马克思主义国家学说和行政理论,创立和发展了中国特色社会主义行政体制理论体系。  

 

  以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体,在领导人民进行新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设中,坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合,创立了新中国行政体制理论。其主要内容包括:一是坚持党对国家政府的领导权。革命的政党要领导革命和建设取得胜利,就必须首先夺取政权、建立政府,掌握对政府的领导权。“党要执行领导政府的任务”。二是人民政府必须全心全意为人民服务。革命和建设都是人民的事业。人民是国家的主人,为人民服务是政府的根本宗旨。同时,要让人民监督政府,这样才不会“人亡政息”。三是实行民主集中制。政府组织形式是民主的又是集中的,这样“政府的力量才特别强大”。四是正确处理集权与分权的关系。坚持发挥中央和地方两个积极性。可以和应当统一的,必须统一;不可以和不应当统一的,不能强求统一。五是“精兵简政”。机构改革要达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的目的。这些思想系统而富有鲜明的中国特色,为我国行政体制奠定了理论基石、构筑了基本框架。

 

  党的十一届三中全会以后,以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体,在领导改革开放和推进中国特色社会主义伟大事业的过程中,深刻总结新中国成立以后行政体制建设正反两方面的经验,在新的实践基础上进一步发展了我们党的行政体制理论。其主要内容包括:一是转变政府职能和经济管理方式,实现政府职能配置科学化。强调行政体制要适应经济体制改革的要求和服务于生产力发展的需要,实行“政企分开”、“政事分开”。二是行政体制改革主要是增强活力和效率,调动积极性。强调“党和行政机构以及整个国家体制要增强活力”,“真正提高效率”,“充分调动人民和各行各业基层的积极性”。三是正确处理中央和地方的关系。强调要扩大地方权力,同时强调“不能否定权威,该集中的要集中”,不能把权力下放与中央拥有权威对立起来,不能破坏集中统一领导。四是进行机构和人事改革。强调党政机关必须减少层次;精简机构不是单纯的撤并机构和减少人员,必须与改革干部人事制度结合起来,建立国家公务员制度;实行严格的责任制,明确职责,严明赏罚。五是加强行政法制建设。强调“为了保障人民民主,必须加强法制”,这是实现行政管理科学化、法制化、现代化的重要标志。

 

  党的十三届四中全会以后,以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体,在推进改革开放和建立社会主义市场经济体制的伟大实践中,为发展中国特色社会主义行政体制理论作出了新贡献。其主要内容包括:一是明确提出行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分。强调“机构改革,是党和国家领导制度改革的重要任务,也是政治体制改革的重要内容。”二是进一步明确行政体制改革总体目标。强调适应经济发展和社会全面进步的要求,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质、专业化的国家行政干部队伍,提高为人民服务水平。三是阐述行政体制改革基本原则。强调按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,继续推进政府机构改革,科学规范部门职能,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化。四是坚持依法治国与以德治国相结合。强调“要坚持不懈地加强社会主义法制建设,依法治国,同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设,以德治国。”

 

  党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,在全面推进中国特色社会主义伟大事业的过程中,全方位推进行政体制改革的理论创新。其主要内容包括:一是把提高执政能力作为党的建设的重点。强调加强党的执政能力建设是关系全面建设小康社会进程、关系社会主义事业兴衰成败、关系党和国家长治久安的重大课题;执政能力建设是执政党的一项根本建设,也是行政体制建设的根本任务。二是坚持以人为本、执政为民。强调要把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点。三是明确提出建设服务型政府。强调要加快行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制;健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务,同时“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。”四是行政体制改革要深入贯彻科学发展观。强调“通过改革,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。”

 

  我们党关于中国特色社会主义行政体制的理论体系,丰富和发展了马克思主义国家学说和行政理论,是毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等一系列重大思想的重要组成部分,是我们党科学理论宝库中的光辉灿烂篇章。

  新中国成立以来行政体制变革的历程和重要经验

  新中国成立以来的行政体制构建和变革,以党的十一届三中全会为标志,大体上经历了两大历史时期。第一个历史时期,从1949年新中国成立到1978年实行改革开放,中国特色社会主义行政体制创立和奠基。这一历史时期,建立了新中国各级政权,制定了各项行政管理制度,确立了基本行政体制。经过多次调整和变革,构建起与社会主义国家性质要求相适应以及与计划经济相适应的行政体制,为这一历史时期社会主义革命和建设取得伟大成就提供了行政体制保障。第二个历史时期,从1979年到现在,中国特色社会主义行政体制不断改革与完善。大体经历了三个阶段:从党的十一届三中全会召开到党的十四大之前,主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式;从党的十四大召开到党的十六大之前,主要是按照发展社会主义市场经济的要求全面推进行政体制改革;党的十六大以来,主要是推进服务型政府和法治政府建设。这一历史时期,伴随经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等改革的不断推进,行政体制改革不断深化。经过30多年的不懈努力,基本建立起与社会主义市场经济体制和社会主义民主政治建设相适应的行政体制。  

 

  60多年来,构建中国特色社会主义行政体制的历程艰难而辉煌,积累了大量经验,其中最为重要的有以下几点。

 

  坚持以科学理论为指导。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。在推进行政体制改革的过程中,必须坚持以中国化马克思主义,即毛泽东思想以及包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义理论体系为指导,始终遵循上层建筑改革必须与经济基础变革相适应的基本原理,始终把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来,保证行政体制改革的方向、思路、措施有利于巩固和完善社会主义制度,有利于解放和发展社会生产力,有利于发挥社会主义制度的优越性。

 

  坚持中国共产党的领导。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心,必须坚持党对国家行政和行政改革的领导。只有坚持党的领导,才能始终保持行政体制改革的社会主义方向,才能为行政体制改革创造稳定的政治环境,才能调动各方面的积极因素共同推进行政体制改革深入发展。深化行政体制改革,必须有利于加强和改善党的领导、有利于巩固党的执政地位、有利于保证党领导人民有效治理国家。

 

  坚持从中国国情和实际出发。这是改革和完善行政体制的客观要求。我国历史悠久、幅员广阔、人口众多,各地经济、文化、社会发展很不平衡。这些基本国情决定了在行政体制改革过程中必须高度重视和正确处理一系列重大关系,包括集中与分散的关系、统一性与灵活性的关系、中央与地方的关系、条条与块块(部门垂直领导与地方领导)的关系,以充分发挥中央和地方的积极性,充分发挥国家和企业、单位、个人的积极性,同时又确保必要的集中和国家的统一性、权威性。要重视研究借鉴世界上一些国家行政体制变革的成功做法,注意吸取现代公共行政新理念、新知识、新经验,但必须充分考虑我国的基本国情和现实情况,不能照抄照搬。

 

  坚持以人为本、执政为民。政府的一切权力都是人民赋予的。人民是国家行政管理的主体,人民的意志始终决定着国家行政管理的内容和形式。行政体制变革必须着眼于推进经济社会发展,不断提高人民群众物质文化生活水平,促进人的全面发展;坚持充分尊重人民群众主体地位,充分尊重人民群众首创精神,高度重视发挥人民群众的积极性、主动性和创造性,不断增强社会活力;充分反映人民群众的利益和诉求,着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题;正确处理权力与权利、权力与责任的关系,既赋予行政机关、行政人员必要的权力,又加强对权力行使的规范、制约和监督,切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。

 

  坚持统筹规划、协调推进。行政体制改革与经济、政治、文化、社会等方面的体制改革都有密切关系,必须统筹规划、协调推进。行政体制改革是全面深化改革的关键环节,必须深入研究行政体制改革与经济、政治、文化和社会体制改革的相互关系,把握好各方面改革相互适应、相互促进的规律性。要按照建立完善的中国特色社会主义行政体制的总体目标,明确改革的方向和路径,防止改革左右摇摆或急于求成,避免走弯路。要有长远目标下的近期目标,在总体规划下体现一个时期的重点安排,做到长远目标和近期目标相结合、全面推进和重点突破相结合。

 

  坚持提高改革决策的科学性。行政体制改革涉及方方面面利益的调整,是一项政治性和政策性都很强的工作,必须综合考虑社会各方面的需求和各种因素,把改革的力度、发展的速度与各方面的可承受程度统一起来,处理好改革、发展、稳定的关系,审时度势,循序渐进,不能企求毕其功于一役。要鼓励、支持地方和部门进行改革探索,为全国性的改革积累经验;注意总结推广经过实践检验的成功经验,努力提高行政体制改革科学化水平。

  深入推进行政体制改革需要解决的重要问题

  我国行政体制改革虽然取得了重大进展,但实现建立完善的中国特色社会主义行政体制的目标依然任重而道远,必须继续推进。当前,应着力解决以下几个问题。  

 

  更加注重转变政府职能,推进政企分开。转变政府职能是行政体制改革的核心。尽管多年来政府职能转变取得了很大进展,但政府职能缺位、越位、错位现象依然存在,有些地方还相当突出。政府仍然管了不少不该管也管不好的事;一些地方政府仍然没有把属于企业的权力交给企业,没有把该由市场管的事交给市场,直接干预微观经济和市场运行;政府的市场监管、社会管理和公共服务等职能还比较薄弱。因此,应加快推进政企分开,让企业真正成为市场主体,充分行使投资决策和生产经营自主权;继续深化行政审批制度改革,下放和规范审批权力,减少政府对微观经济活动的干预;进一步完善宏观调控体系和制度,包括发挥国家规划、计划、政策、信息服务的导向作用和市场准入制度、标准规范的规制作用;进一步完善市场体系,加强市场监管,维护公平竞争的市场秩序;着力强化政府社会管理和公共服务职能,完善体制、政策,全面加强社会建设,注重保障和改善民生。

 

  更加注重优化政府组织结构,理顺行政关系。首先,继续优化政府结构。合理界定政府部门职能,明确部门责任,确保权责一致。坚定推进大部门制改革,对职能相近、管理分散的机构进行合并;对职责交叉重复、相互扯皮,长期难以协调解决的机构进行合并、调整,以利于权责统一、提高整体效能;对职能范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设,以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。其次,逐步减少行政层级。在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制,及时总结经验,加以正确引导;认真研究和正确处理中央和省级政府一些部门实行垂直管理体制的关系,完善垂直管理机制。再次,妥善处理中央政府和地方政府的权限、职能与责任;科学合理界定省以下不同层级政府职能与权责关系,努力发挥地方各级政府的积极性、创造性。同时,加快建立决策、执行、监督相互协调又相互制约的运行机制。

 

  更加注重健全政府决策机制,提高决策水平。坚持科学决策、民主决策、依法决策,合理规定决策权限,规范决策行为。推进政务公开,增强公共政策制定透明度和公众参与度;凡是涉及经济社会发展的重大决策,都应当坚持调查研究和集体决策制度,并充分听取社会各界的意见;凡是与人民群众利益密切相关的重大事项,都应当实行社会公示或者听证。着力做好重大问题前瞻性、对策性研究,发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在决策过程中的作用。完善决策信息系统和决策智力支持系统,建立健全专家咨询制度。完善和落实社会听证制度和公示制度,为公众参与行政决策提供制度保障。制定严格的决策规则和科学的决策程序,形成决策前有调研、决策中有论证、执行中有监督、执行后有评价、决策失误有追究的全程制约机制。

 

  更加注重推行依法行政,建设法治政府。完善的行政法制体系是行政体制的重要保障。多年来,为推进依法行政、建设法治政府,我国先后制定和实施了一系列法律制度,包括行政复议和行政诉讼制度。但由于多种原因,我国行政法制还不完备,各种矛盾特别是行政争议增多,人民群众对行政复议和行政诉讼工作的期待不断提高,现行行政复议和行政诉讼制度的一些内容与新形势不相适应。要加快建设法治政府,用法律法规调整政府、市场、企业的关系,使政府依法管理经济和社会事务,推进政府工作制度化、规范化、程序化。应改进行政复议和行政诉讼体制机制,搞好行政复议与行政诉讼之间的衔接;更加全面准确地定位行政复议的功能,依法纠正违法或不当的行政行为;创新行政复议体制机制,使之更加便民、高效;强化行政诉讼解决争议的功能,降低诉讼门槛,有效解决“告状难”的问题;完善诉讼程序,避免司法不公;加大生效判决和裁定的执行力度,有效解决“执行难”问题。

 

  更加注重提高行政效率,降低行政成本。这是中国特色社会主义行政体制的重要特征,也是建设人民满意政府的必然要求。从根本上说,就是在切实优化政府组织结构、减少行政层级、理顺权责关系的同时,加强电子政务建设,改进政府管理方式,优化政府工作流程,创新公共服务提供模式。应认真实行公共建设项目公开招投标制度,严格规范招投标程序,调整完善并切实执行政府采购制度;按照节俭、高效、廉洁的原则,通过核定标准、加强监督、改革制度等措施严格控制各种职务消费;改革财政预算制度,特别是要推行财务公开,把政府财政资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况置于群众和社会监督之下,以减少浪费,遏制腐败现象的发生。

 

  更加注重加强行政问责,完善政府绩效评估制度。随着改革开放不断深入和人们法治意识不断提高,迫切需要健全以行政首长为重点的行政问责制度,明确责任范围,规范问责程序,加大责任追究力度,提高政府执行力和公信力。近年来,不少地方政府在这方面做了许多有益探索,应认真总结经验,逐步全面推行。政府绩效评估制度是引导政府及公务员树立正确导向、尽心尽力做好工作的一项重要制度,也是实行行政问责制的前提和基础。应积极推进政府绩效评估制度建设和统计制度改革,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制,促进树立与科学发展观相适应的政绩观。
 

 

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